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药品上市许可持有人制度试点:成效与问题并存
发布时间:2017-11-24 来源:光明日报  作者:陈海波

        中国医药新闻信息协会和中国医药城主办的首届药物政策与产业创新发展论坛日前在江苏泰州举行,国家食药监总局相关负责人在论坛上介绍,自2016年6月我国正式启动药品上市许可持有人制度试点以来,截至2017年10月,10个试点省市共受理试点药品品种各类申请560件。目前,我国正在全面修订《药品管理法》。"最大的亮点在于提出全面实行药品上市许可持有人制度,监管对象从侧重企业转为侧重产品。"国家食药监总局法制司巡视员刘沛说。

试点取得初步成效
据我国目前的《药品管理法》,只有药品生产企业才可以申请注册药品,取得药品批准文号。这种产品注册与生产许可相捆绑的管理制度不利于鼓励药物创新,科研人员和科研机构要注册药品,必须自己先投资建厂,容易导致重复建设、设备闲置等低效情况。在药品上市许可持有人制度下,药品上市许可与生产许可是分离的,药品研发机构和科研人员可以申请注册并持有药品批准文号(即成为药品上市许可持有人),自行设立企业生产药品,或委托其他企业生产,以自己的名义将产品推向市场。
2015年11月,全国人大常委会授权国务院在北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川10个省市开展药品上市许可持有人制度试点。2016年6月,国务院办公厅发布《关于印发药品上市许可持有人制度试点方案的通知》,明确试点内容、试点品种范围、持有人条件、持有人义务与责任等。
"试点工作取得初步成效。"食药监总局药化注册司处长余欢介绍,自2016年6月《试点方案》发布以来至2017年10月,10个试点省市共受理试点品种各类申请共计560件, 已完成审批128件,占23%;已受理和在审评审批的有428件,占77% 。
余欢指出,药品上市许可持有人制度试点工作,节约了药物创新成本,缩短药品上市周期,增加了科研预期收益,还减少了重复建设,优化资源配置,推动专业化分工。而且,上市许可持有人负责药品生产销售全链条和药品全生命周期管理,对药品临床前研究、临床试验、生产制造、经销配送、不良反应监测等承担全部法律责任,更有利于落实主体责任。
义务不能随意让渡
不过,试点过程中发现了一些问题。
按照规定,上市许可持有人要对药品质量在其整个生命周期内承担主要责任。"生产可以委托,但责任不能委托,我们希望持有人对产品生命周期有一定的管理能力,比如质量控制能力、不良反应监测能力等,建立药品质量保证体系,而不是完全依赖委托生产。"刘沛说,上市许可持有人与委托的生产、经营企业质量协议需要进行规范,质量协议应当有规范文本,有些义务是不能随意让渡的。
"上市许可持有人可否委托建立质量体系,包括委托第三方做质量授权人,开展不良反应监测等工作?上市许可持有人是否必须投保产品责任险,投保针对的是高风险产品、研发机构还是委托生产?监管责任如何落实,是由上市许可持有人所在地进行日常监管?还是由加工企业所在地负责监管?"刘沛认为,这些问题都需要进一步研究解决。
中国药科大学教授陈永法指出,在目前的试点工作中,科研人员的积极性并未得到足够的激发。"科研机构虽然积极参与试点,但在内部资金、管理方面仍面临挑战。科研机构要成为持有人,不仅需要大量的资金支持,还需要形成一个贯穿生命周期的管理团队并承担相应风险。"
从试点省市申报主体类型来看,560件已受理申请中,药品研发机构申请的共117件,占总数的21%;药品生产企业申报的共443件,占总数的79%。此前,曾有科研人员提出1项注册申请,后来撤回了。
陈永法还指出,一些持有人不具备药品生产管理经验,可能缺乏对药品生产过程进行指导和监督的责任意识和能力。而且,持有人与受托方之间缺乏足够的沟通,受委托的生产企业可能会降低药品安全责任感,违规风险加大,且缺乏药品质量改进意识。"美国食药局在1994年1月和2006年4月之间,对154间工厂的检查数据研究发现,委托生产的药品质量风险要显著高于持有人自行生产。"
此外,委托生产中的知识产权保护问题也须重视。陈永法指出,持有人和受托方之间知识产权划分不清,极易导致知识产权权属纠纷。受托方有可能利用其从委托项目中掌握的知识产权、商业机密,从事相似研究,出现与委托方争利的情况。受托方若内部管理能力欠缺,可能导致委托方知识产权外泄。
完善法规推动全面实施
试点正是为了发现问题和解决问题。余欢告诉,我国正在修订《药品管理法》《药品注册管理办法》,他们正在总结试点工作以及国外上市许可持有人制度研究情况,形成对《药品管理法》《药品注册管理办法》的修改意见。同时,相关部门还在研究制定《药品上市许可持有人管理规定》,总结形成相关的管理和技术指南。
"在总结试点经验的基础上,新修订的《药品管理法》提出要全面落实药品上市许可持有人制度。"刘沛说,这也是中共中央办公厅、国务院办公厅2017年10月印发的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》中明确提出的要求。
目前,《药品管理法》修正案正在征求意见。刘沛告诉,此次《药品管理法》修订最大的亮点就在于,从过去产品和企业捆绑、以生产企业为核心的管理理念,转变为采取上市许可持有人制度,产品和企业分离,围绕产品监管的管理理念。修正案草案中明确提出增加一条规定:"国家实行药品上市许可持有人制度,药品上市许可持有人对药品安全、药效和质量可控承担法律责任。"
"新修订的《药品管理法》实施后,药品上市许可持有人制度或可以提前结束试点,得以全面落实并惠及全国各个省市。"陈永法说。
据了解,《药品管理法》修订还将进一步研究现代药与传统药、新药与仿制药、处方药与非处方药的定义。为进一步鼓励创新,《药品管理法》未来还将引入专利链接制度,将药品审批程序与专利侵权审批程序衔接。
中国医药新闻信息协会会长张冀湘表示,近几年来,食药监总局从审评审批、保证药品质量和鼓励创新等方面全面发力、多点突破、纵深推进,出台了一系列新的举措。最近两年,食药监总局研究出台了54份规范性文件,发布了87份征求意见稿,进一步将药品监管和行业发展推向全面规范和有法可依、有章可循的法治轨道。(光明融媒陈海波)
 
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